Union européenne et protection de l’environnement : le cas Bialowieza

Le 17 avril 2018, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) statuait que la Pologne avait enfreint le droit environnemental de l’Union en prenant la décision d’augmenter les coupes dans la forêt primaire de Bialowieza, à la frontière biélorusse. Retour sur cette affaire et ses conséquences.

Une forêt primaire, aussi dite « vierge » ou « originelle », est une forêt dans laquelle il n’y a jamais eu d’activité humaine, ou alors une intervention très ancienne et limitée. La Bialowieza en est un exemple car elle a été formée il y a 10 000 ans, lors de la dernière période glaciaire, et les interventions humaines y ont été très modestes. Célèbre notamment pour les 600 bisons d’Europe sauvages qui y vivent, elle abrite aussi des lynx, des loups, diverses espèces rares de chouettes, et bien d’autres insectes et plantes. Protégée depuis des siècles, cette forêt était autrefois un terrain de chasse réservé aux rois de Pologne et aux Tsars de Russie. En 1921, les autorités de la jeune République polonaise font de la Bialowieza l’un des premiers parcs naturels d’Europe, puis un parc national en 1932. En 1945, la forêt est divisée en deux : une partie reste Polonaise, tandis que le reste devient biélorusse. La partie polonaise de la dernière forêt primaire de plaine d’Europe est classée au patrimoine mondial de l’UNESCO en 1977.

La forêt de Bialowieza devient un site classé Natura 2000 en 2008, quatre ans après l’entrée de la Pologne dans l’UE, et est de cette manière soumise à la législation européenne pour la protection de l’environnement. C’est ce dernier changement qui va bouleverser l’entretien et la gestion de cette forêt, au point de devoir avoir recours à la CJUE pour régler le contentieux. Il faut en effet s’intéresser au droit polonais concernant la gestion forestière et la manière dont le droit européen est venu s’interposer pour comprendre le litige entre les autorités polonaises et l’Union européenne concernant la forêt de Bialowieza.

Environnement : quand le droit national va à l’encontre du droit européen

En Pologne, la gestion forestière est régie par une loi de 1991 : l’Acte de la Forêt. Il prévoit que les forêts nationales, administrées par l’Office des Forêts, soient gérées selon un Plan de Gestion réalisé par l’Office avec l’approbation du ministre de l’Environnement. Cette approbation consiste en une permission pour un nombre limité de coupes donnée par le ministre à l’Office, mais n’est pas un acte administratif. Cela signifie qu’une cour administrative n’a aucun pouvoir sur une telle décision. Cet aspect du droit polonais est important, car environ 30% du territoire polonais est recouvert de forêts et 80% de ces forêts sont gérées par l’Office des Forêts. Cela signifie qu’environ un quart du territoire polonais est géré sans que la société civile n’ait son mot à dire.

Dans le cas de la forêt de Bialowieza, cet acte législatif est entré en opposition avec le droit européen. En effet, lorsque la forêt est devenue un site Natura 2000, le nombre de coupe dans les districts de la forêt a dû être fortement diminué afin de respecter le droit européen – et ce après une intervention de la Commission européenne auprès du ministre de l’environnement polonais de l’époque. Cela a été fait dans le Plan de Gestion de 2012-2021, sous le gouvernement de Donald Tusk (aujourd’hui président du Conseil européen). Néanmoins, en 2015, le parti Droit et Justice (PiS) remporte les élections. Au même moment, dans la Bialowieza, l’Office des forêts a déjà atteint la limite de coupe prévue pour la période 2012-2021. A la demande de l’Office des Forêts, le nouveau ministre de l’environnement accorde la permission d’augmenter les coupes autorisées grâce à une annexe ajoutée au Plan de Gestion de 2012.

Bras de fer entre le gouvernement polonais et les ONG environnementales

Il est important de préciser les raisons qui ont poussé le ministre à agir de la sorte : Jan Szyszko est un ancien garde forestier, et un chasseur. Il estime que l’homme doit intervenir pour le bien de la forêt. Au cours d’une conférence donnée à Bialowieza en 2016, et en présence de représentants de la Commission européenne, le ministre a expliqué que la récente invasion de scolytes – un insecte parasite – était en train de ravager les épicéas de la forêt, qui ne pouvaient être sauvés qu’en coupant et retirant de la forêt les arbres malades. Face aux oppositions d’une majorité de scientifiques, le ministre s’est défendu en élaborant un plan proposant un découpage de la forêt en zones laissées « libres » et en zones entretenues par l’Office afin d’étudier quelle stratégie forestière permettrait un meilleur entretien de la forêt.

Selon les ONG environnementales et certains scientifiques, ce plan ne pouvait qu’avoir un impact négatif sur la forêt, car couper et retirer les arbres morts menaçait certaines espèces protégées. D’un point de vue scientifique, ce plan et l’annexe au Plan de Gestion étaient néfastes à la forêt. De plus, le droit européen devait s’appliquer d’un point de vue juridique, le site étant classé Natura 2000. Or, la législation ne semblait pas avoir été respectée par les autorités polonaises.

En effet, avant toute décision de gestion forestière dans ce site Natura 2000, le gouvernement polonais aurait dû réaliser une évaluation de l’impact que cette augmentation du déboisement aurait sur ce site protégé. Une étude fut faite, mais trop peu détaillée et ne correspondant pas aux attentes du droit européen : la décision du ministre polonais était de ce fait illégale. C’est pourquoi, dès le mois d’avril 2016, une coalition d’ONG (dont Client Earth, Greenpeace et Bird Life) a envoyé à la Commission une lettre lui demandant d’intervenir. La Commission a donc entrepris une procédure d’infraction classique à l’encontre du gouvernement polonais, en dénonçant à la fois l’illégalité de l’annexe au Plan de Gestion signée par le ministre de l’environnement et en disant son inquiétude quant à l’impact écologique du déboisement sur la forêt.

Un litige de plus entre la Pologne et les institutions européennes

Pendant que les autorités polonaises ignoraient les avertissements de la Commission courant 2016, l’Office des Forêts a débuté les coupes. Finalement, en juillet 2017, la Commission porte plainte auprès de la CJUE. Dans un premier temps, la CJUE décide de juger l’affaire au cours d’une procédure d’urgence. En juillet un premier jugement temporaire est rendu, ordonnant à la Pologne de cesser les coupes. Cependant, l’injonction est une fois de plus ignorée. La Commission, pour la première fois dans l’histoire de la CJUE, demande alors à la cour de donner un nouvel ordre temporaire, en menaçant cette fois-ci la Pologne de sanction financière. Ce dernier tombe en novembre 2017. Quelques jours après, les coupes cessent, les machines sont évacuées de la forêt, et le PiS commence un remaniement ministériel. Le ministre de l’environnement sera remplacé à cette occasion.

Le cas de la forêt de Bialowieza est particulièrement intéressant, pour différentes raisons. Tout d’abord, il s’agit d’un litige de plus entre la Pologne du PiS et les institutions européennes. Ensuite, ce cas a permis à la Commission et aux ONG environnementales de prouver que les directives de protection de l’environnement prévues par le réseau Natura 2000 étaient efficaces. Enfin, les institutions européennes ont une fois de plus démontrer leur importance quant à la protection de l’environnement, mais aussi de l’état de droit au sein des États membres. En effet, les citoyens Polonais n’avaient aucun moyen à l’échelle nationale de défendre cette forêt, et l’UE s’est imposée comme étant la seule solution.

Cet article a été republié par Le Taurillon.