Le nouveau Cadre financier pluriannuel : un casse-tête pour l’UE

Le Cadre financier pluriannuel pour la période 2021-2027, d’un montant total de 1279,4 milliards € en crédits d’engagements et présenté le 2 mai 2018 par la Commission européenne, est une classification des dépenses à l’aune des priorités de l’UE. D’après la Commission européenne, c’est « un budget moderne pour une Union qui protège, qui donne les moyens d’agir et qui défend ». Néanmoins, ce caractère singulier du budget suscite beaucoup d’inquiétudes au sein de toutes les institutions européennes.

Tout d’abord, il faut préciser ce qu’est le Cadre financier pluriannuel (CFP) : c’est tout simplement le budget européen à long terme, déterminant les dépenses en conformité avec les priorités européennes. Il existe au sein du budget deux types de montants, à savoir les engagements et les paiements. Les premiers sont des obligations de dépenses mais étalées sur plusieurs années alors que les seconds sont des dépenses affectées à une année définie du CFP. Le budget européen est financé par trois ressources propres : les droits de douanes, la ressource TVA et les contributions nationales en fonction de leur part dans le revenu national brut européen. Le traité de Lisbonne a transformé le CFP en acte juridique contraignant.

Le retrait du Royaume-Uni de l’UE entraînera la diminution du revenu national brut (RNB) de l’UE, ce qui rend complexe la comparaison du budget européen actuel amputé du Royaume-Uni avec le prochain CFP. Si la part du CFP 2014-2020 sur le RNB de l’UE à 27 était auparavant de 1.16%, elle passe dans le nouveau CFP 2021-2027 à 1.11% du RNB actuel virtuel de l’UE à 27, bien que dans le même temps ces nouvelles propositions représentent une augmentation du CFP amputé du Royaume-Uni de 5%. Par ailleurs, le montant proposé pour le CFP 2021-2027 est beaucoup moins important que celui du Parlement européen et du Comité européen des régions (CdR) qui suggéraient 1,3% du RNB. Pourtant, il est difficile d’affirmer à l’absolu que le nouveau budget est insuffisant et il convient de s’intéresser au détail des dépenses prévues.

En effet, les nouvelles prévisions financières diffèrent structurellement du CFP actuel en s’éloignant de la nomenclature basée sur la stratégie Europe 2020, comme la « croissance intelligente et inclusive », et en organisant le CFP selon 7 rubriques (voir le premier graphe). Cette inflexion budgétaire se fait principalement au détriment de la politique de cohésion et de la politique agricole commune (PAC), dont les dépenses se voient réduites respectivement de 7% et 5%. Par ailleurs, les changements contestés concernent également la flexibilisation du budget et les modifications au sein des ressources propres.

POLITIQUES TRADITIONNELLES

Le débat est animé principalement par la répartition jouant en défaveur des politiques dites « traditionnelles », comme la politique de cohésion et la politique agricole commune. Dans l’analyse approfondie réalisée par le Parlement européen en juillet 2018, le Parlement justifie sa proposition d’un CFP de 1,3% du RNB en invoquant la problématique des trous budgétaires issus du Brexit. En effet, cela permettrait d’éviter de mettre en concurrence les politiques traditionnelles et les nouvelles priorités.

Toujours en faisant référence à ladite analyse, on constate que ce sont évidemment surtout les plus grands bénéficiaires de la politique de cohésion et de la PAC comme la Croatie, la République Tchèque, la Slovénie, l’Italie, le Portugal, la Lituanie, la Lettonie ou l’Espagne que le nouveau partage du budget préoccupe le plus. En revanche, le Danemark, les Pays-Bas, l’Autriche et la Suède, étant réticents envers toute augmentation du budget, restent isolés dans leur soutien des coupes dans les politiques en question.

Dans les recommandations du CdR, on trouve un arsenal de ripostes. La réduction en volume du Fond de cohésion, dont les ressources sont censées diminuer de 45%, nuirait à une réalisation effective des objectifs les plus importants, à savoir la cohésion économique, sociale et territoriale, car cela pourrait aggraver les disparités entre les régions. Pour faire bonne mesure, il faudrait ajouter que la séparation du Fond européen agricole pour le développement rural des dispositions communes des fonds pourrait avoir l’effet inverse que la résolution des inégalités entre les zones urbaines et rurales. En effet, elle remettrait en question la dimension territoriale des politiques traditionnelles. Le CdR souligne que ces deux politiques, reflétant au mieux aux citoyens européens la valeur ajoutée de l’UE, en deviendront plus difficilement perceptibles.

NOUVELLES PRIORITÉS

Les acteurs européens sont d’accord sur le principe du projet de lutter contre l’impuissance face aux crises. Le Parlement souhaite dans cette dynamique une augmentation des fonds destinés à l’asile, l’immigration et l’intégration. C’est toujours dans cette optique que le CdR révèle que le CFP se concentre davantage sur la gestion des frontières que l’insertion des immigrés dans la société. Là encore, il souligne l’importance de doter les autorités locales et régionales de moyens nécessaires pour bien accueillir les citoyens des pays tiers. Cette position n’est pas partagée par les Pays-Bas, la Finlande, le Danemark, l’Autriche et la Suède, car ils souhaitent que plus de crédits soit accordé à l’immigration, l’innovation, le climat et la défense même aux dépenses des politiques traditionnelles.

Les Etats membres sont en général d’accord avec la politique de la Commission prise envers l’innovation, l’éducation et la recherche. Nonobstant les hausses importantes prévues pour ces programmes, le Parlement propose que les crédits soient encore plus élevés. Le CdR craint cependant que le soutien plus important attribué aux programmes comme Erasmus+ puisse « entamer l’enveloppe de la politique de cohésion et de la PAC ».

FLEXIBILITÉ ET ÉTAT DE DROIT

Ces deux facteurs – état de droit et flexibilité – ne sont qu’un effet de la nouvelle orientation des politiques de l’UE. Ces facteurs, bénéficiant d’une convergence générale des acteurs européens, divergent parfois sur les solutions pour les mettre en application. Le Parlement soutient la proposition prévoyant une plus grande flexibilité ayant pour but de rendre le budget plus souple et plus réactif. Elle sera assurée par trois différents outils : des transferts d’un certain montant d’un programme à l’autre dans la même rubrique, une réserve de l’Union financée par les marges disponibles dans le cadre de l’exercice précédent, ainsi que par des fonds du CFP actuel mais qui n’ont finalement pas été dépensés dans la mise en œuvre des programmes et une augmentation du nombre d’instruments spéciaux afin d’affronter de nouvelles crises. Le CFP actuel s’est montré plusieurs fois incapable de répondre vite et de façon efficace aux situations d’urgence dans des domaines tels que la sécurité et l’immigration. Pourtant, un nouveau fonds certes hors budget mais favorisant la flexibilité destinée à consolider la paix et à assurer la sécurité internationale renforcerait la position de l’UE dans le monde, en lui donnant les moyens de financer les opérations militaires de soutien de la paix menées par des partenaires internationaux. Le mécanisme européen de stabilisation des investissements, second instrument spécial proposé par la Commission, donnerait la possibilité à l’UE de se doter d’un moyen de stabiliser et d’approfondir la zone euro dans le budget. Pour autant, certains Etats membres sont contre la création de la réserve destiné aux crises (la République Tchèque) ou considèrent non-nécessaire la multiplication des instruments spéciaux (la Lettonie).

La Commission propose également « la protection du budget de l’Union en cas de défaillance généralisée de l’état de droit dans un État membre », une idée épaulée par le Parlement et la grande majorité des Etats membres. Ce souci de préservation d’Etat de droit va à l’encontre des politiques antieuropéennes de la Pologne et de la Hongrie. Cette nouvelle disposition a notamment pour but d’aller plus loin que l’article 7 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), et de pouvoir être enclenché plus vite dès lors que le Conseil ne devrait plus statuer à l’unanimité.

RESSOURCES PROPRES

La simplification et la diversification concerneront également les ressources propres. Du point de vue formel, la Commission n’est pas obligée de rédiger une nouvelle proposition sur les ressources propres à l’occasion du nouveau CFP. Pour autant le Brexit fournit un bon prétexte pour mettre sur la table l’examen de ce système. De surcroît, le Parlement préconise depuis longtemps la simplification et la rationalisation des ressources propres.

La réforme en question porte sur les ressources propres traditionnelles. En effet, les Etats membres ne pourront conserver que 10% de « frais de perception » des droits de douanes au lieu de 20% comme dans le cas présent. En outre, la ressource propre fondée sur la TVA sera simplifiée. Quant aux contributions nationales, elles demeureront la ressource complémentaire d’équilibre mais leur poids diminuera de 72,1% des ressources propres en 2018 à 56,8% en 2027.

Les trois nouvelles sources de recettes budgétaires constituent une autre nouveauté. Celle-ci sera établie sur un nouveau régime commun de fiscalité des entreprises, sur le système d’échange de quotas d’émission de l’UE et sur les déchets d’emballages en plastique non recyclés. Ces nouvelles ressources propres représenteront environ 12 % du budget total de l’UE et pourraient contribuer à hauteur de 22 milliards d’euros par an au financement des nouvelles priorités. Néanmoins, le CdR relève certaines inquiétudes concernant les ressources tirées des déchets d’emballages plastiques non recyclés. Celles-ci pourraient provoquer l’instabilité budgétaire vu que l’UE souhaite réduire ces déchets au minimum.

De surcroît, la Commission prévoit de supprimer progressivement tous les mécanismes de correction (le versement de montants forfaitaires) dont l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède bénéficient, ces Etats s’opposant évidemment à cette réforme.

Le CFP 2021-2027 est un véritable casse-tête pour toute l’UE. La difficulté concerne d’un côté la conciliation de nouvelles priorités avec les politiques traditionnelles et de l’autre les conséquences toujours incertaines du Brexit. Pour l’instant, le Parlement et la Commission se sont mis d’accord pour adopter le nouveau budget avant mai 2019 mais le Conseil se déclare plus sceptique, en révélant l’éventuelle incapacité de parvenir à un accord avant les élections européennes.

La répartition provisoire du budget est détaillée dans le graphe ci-après. Le détail de chaque rubrique est disponible dans les graphes qui le suivent.


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